今年5月份，国务院将户籍制度改革列入经济体制改革重点工作之一，北京 、上海等地也要在年内推出居住证制度。但同时，北京规定毕业生留京年龄限制，最近又规定出租房单间人数不能超过2人，一时舆论议论纷纷。

　　这些年来人们呼吁改革户籍制度，中小城市不断放开户籍，但是有的大城市户籍制度不仅没有改革，反而通过各种手段不断对外来人口形成挤出效应。很多人以大城市交通拥堵、空气污染、水资源短缺等问题加剧为理由，指出大城市承载力有限，应控制人口，不应进行户改。

　　到底大城市要不要户改，应该怎么改？国务院发展研究中心社会部副部长贡森曾作为课题组负责人，承担“主体功能区人口管理政策研究”课题，他们曾提出及时推进大城市户籍制度改革。在贡森看来，大城市户籍改革的好处远大于不改的弊端。

　　控制人口增速而非规模

　　《21世纪》：现在中央提到大城市要进行户籍改革，但又提出大城市要合理控制人口规模。对于北京这样的大城市来说，中央的户改政策是否比较模糊？

　　贡森：国务院2011年关于户籍改革的通知提出继续控制直辖市、副省级城市的人口。我们当时写的课题报告里面提到，要积极推动大城市的户籍制度改革。

　　政策上鼓励大家去中小城市，但外来人口在大城市所占比重更高。这种人口的集聚与政治、经济、文化、公共服务各种资源集中在大城市有关。大城市吸引外来人口最主要的还是就业机会更多，收入水平更高。另外也有很多人看中大城市的公共服务、教育医疗条件等。

　　2011年北京市每千人拥有卫生人员数14.2，全国平均水平则是4.6。如果仅按照卫生资源条件来看，北京可吸纳人口2900万左右。

　　《21世纪》：大城市不断吸引人口，但是在中央关于户籍改革的政策里边又提到了合理控制人口，政策层面是否形成矛盾？

　　贡森：很多大城市已生病，甚至正常运转出现问题，显然不能任由大城市自行膨胀，但各地要全面准确地理解中央提出的“合理控制人口”政策意见。

　　有的靠移民发展起来的特大城市提出要减少人口总规模，认为很多外来人口是新型产业不需要的。照这种逻辑，发达地区经济升级转型，创造更多国民财富，同时又往外赶人，地区、城乡差别将越来越大。

　　我认为，这些城市的控制目标、对象以及手段都是不合理的。在大城市资源富集的条件下，中央所提出的“合理控制”的重心应是“合理”而非“控制”；在持续城市化的背景下，“控制人口”的重心应是控制人口增速而不是规模。

　　《21世纪》：要让人口从大城市走向中小城市，这就不光是一个户籍的问题，还牵涉到产业布局、教育、医疗等诸多方面，你怎么看？

　　贡森：户籍其实背了黑锅。我们一直实行非均衡的发展战略，户籍是实现这一战略最可靠的手段和门槛。改革开放前是保城市保重工业，改革开放后提出让一部分人、一部分地区先富起来，结果人群、地区之间差距在加大。近年来中央推行科学均衡的发展观，既不能简单地取消户籍门槛，同时地区之间、部门之间又不能消极等待。

　　地方控制人口的逻辑

　　《21世纪》：你们当时提出大城市户改的渐进方案，但是像北京这样的大城市并没有渐进式改革，可能有些政策还更保守，比如今年出台毕业生留京的年龄限制，您怎么看？

　　贡森：类似的规定，从地方来说都是很理性的。所谓的理性，就是它自己利益最大化，既需要高素质人才，又希望高素质人才不是工作几年就退休养老。北京户籍人口老龄化程度较高，他们希望有知识的年轻劳动力，甚至有国际背景的人才留下，每个大城市都是这样。很多城市要建国际化都市，有些还要求辖区内外国人占一定比例。

　　如果大家都这样，地区差别也就越来越大，均衡发展的战略就很难实现。地方是理性的，但从中央角度说，如何调控引导是个很大的挑战。

　　《21世纪》：这和中央的政策有什么不相符的地方？

　　贡森：目前，中央没有具体调控一个地区人口结构的指标。在“十一五”规划中曾提出主体功能区的指导性意见，要解决我国人口集聚和经济集聚不同步的问题。国际上一些大都市的经济集聚与其人口集聚度是高度一致的，比如东京都大都市圈，经济占全国约20%，人口也差不多。按这个标准，北京市经济总量占全国3%，可吸纳人口4000万左右。

　　《21世纪》：地方政府若吸纳这么多人口，最先考虑公共服务能否跟上，财政能否承受？

　　贡森：目前地方政府承担更多人口没有太多好处，很多国家征收房产税之类的财产税，人越多缴税越多。发达地区不愿要更多的人口，因为他们把税收上交给中央政府，中央政府又转移给贫困地区，贫困地区的人们又迁移过来生活。

　　因此，除了在行政上要求地方接纳外来人口，中央应更加注重采取经济手段充分调动地方积极性。只有人多可以多得利，地方才愿意承担更大义务。

　　争议人口承载力

　　《21世纪》：现在很多人提人口承载力，而且把它作为大城市控制人口的主要论据。

　　贡森：有人说人口承载力，说大城市现在已经承受不了，面临交通、水资源、土地等问题。实际上人口承载力是个很有争议的概念，它包括自然资源承载力，也包括经济、文化的承载力。

　　静态看，以水土资源论，全国能承载的理想人口规模是8亿人，而我们现有13.6亿人口，超载了70%。在全国人口都超载的情况下，各地不能以邻为壑，而是要按所占有的资源，不管是经济资源还是自然资源，承担相应的超载人口。

　　将经济承载力、自然资源承载力等因素综合来看，北京人口承载力还比较大，到2020年承载3000万人没有问题。

　　很多大城市病是“摊大饼”式建设的结果，这与窄口径人口承载力及不合理人口控制目标相关。人口承载力的初衷是为了控制城市过快膨胀，但实际上影响了城市健康发展。这些年北京规划的人口目标从1000万一直到1800万，老是过三五年就突破，规划一个小口径的人口目标，就像给小孩一双很挤的鞋，穿两天就不舒服了。

　　城市公共服务设施都是按照人口规划规模来建设的，用一个颇有争议的自然承载力的概念来规划人口和公共服务，而不考虑经济承载力及其所需的人口，必然导致公共服务供给不足。公共服务运行紧张，一是总量配置不足，二是优质资源都在市中心，后者加剧了交通拥堵问题。

　　渐进户改给底层希望

　　《21世纪》：你们课题组曾提出在战略上要积极推进大城市户籍改革，但在战术上要用更加合理的工具逐步替代户籍制度。您如何看待北京市提出的居住证政策？

　　贡森：现行户籍制度有两项职能，一是人口登记，二是福利分配。我认为，居住证应该主要发挥人口管理登记的作用，而不是用于福利分配。当然，要让大家都来登记，居住证就得附带一两项普惠性的福利待遇。

　　《21世纪》：但这个登记的好处又不能像原有户籍制度那样广泛。

　　贡森：对，不能像原来那样有了居住证马上可以得到各种福利。原来需要攀登一个悬崖才能得到户籍，有户籍者就可得到放在悬崖上面的所有糖果。我们建议，在这个悬崖上搭建台阶，每个台阶放上一些糖果，普通劳动者经过努力可以攀登这些台阶并得到相应的糖果。

　　这就可以帮助稳定就业和参加社保者逐步享受各类公共服务，感到有希望就可以买房、消费，拉动地方经济形成良性循环。

　　《21世纪》：您刚才谈的就是一种破解城市二元结构的路径，这给底层人民更多的希望和上升通道，而不是将利益固化在某一个群体的身上。

　　贡森：新生代农民工回不去，也不愿回去，传统的模式已经不可持续。现在很多城市面临“用工荒”以及社保负担过重问题，这是一个机会窗口，中央可以充分利用这一机会，调动地方政府和企业的积极性，帮助有能力者在城市安家落户。

　　《21世纪》：北京户籍会不会放开？

　　贡森：绝对不是放开，应该找一种渐进式的替代方式更加公平地配置资源，一下放开肯定不行。

　　《21世纪》：一下放开会崩溃吗？

　　贡森：那肯定的。在地区差距、城城差距和城乡差距都很大的情况下，户籍改革只能是渐进式的。北京的低保水平跟很多城市的人均收入水平都差不多，肯定不能一下放开。

　　《21世纪》：如果像北京这种大城市不改革的话会有什么结果？

　　贡森：国家的首都可以不改，那怎么要求别人改呢？假如北京不改革，上海、深圳也可以不改革。如果真想让人口都向地级以下的城市聚集，那就通过经济手段或行政手段把各种资源都放下去。现实的改革方案应是在全国更加均衡地配置经济、社会和文化增量资源的同时，将人口更多地集聚到存量资源相对富集的大城市及其周边地区。

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