民间担保之忧：难以监管的“越位”

　　从2011年开始，担保公司倒闭事件时有发生，到2014年担保公司的“跑路”事件更加频繁地见诸媒体，无论某一地区的集群式操作，还是操盘者的个别现象，担保致富的模式已经成为一种可复制的“生意”。

　　组织者短期暴富、投资者财富蒸发、政府善后困难，这是担保“跑路”的基本特征。上至中央部委，下至地方政府对待违规担保的打击不可谓不尽力，但一方面是高息揽储的诱惑，一方面是法律漏洞可钻，真正的监管与治理往往都是在案件爆发之后，预防作用基本失灵。

　　在法律、金融专家看来，以担保业为代表的民间金融乱象在全国范围内爆发并屡治不止，最基本的原因是市场需求与现行金融体制之间的巨大落差，而审批和监管作用的滞后则为担保业集群式违规提供了可趁之机。

　　可复制的“生意”

　　将担保生意做到全国各地的，并非只有洛阳伊川人。

　　在短时间内身价倍增的担保业从业人士中，34岁的廉金枝无疑是较有代表性的一个。从2007年在河南焦作成立一家咨询公司开始，廉金枝构筑起一个“中宏昌盛系”：在中国拥有17家控股公司，旗下拥有40多家公司或子公司，参股3家典当行、合作银行，仅在2013年就新设立公司20多家。

　　虽然看似涵盖资产管理、融资服务、旅游地产、文化地产等诸多领域，但是业务模型核心却是拉存款并放贷给企业——纯正的“民间银行”业务：一方面高息放贷给中小企业等，放贷利息不低于3分；另一方面则是不断吸资。

　　相比许多担保人坏掉了的口碑，廉金枝一度是地方政府的座上宾，投资者眼中的好老板。

　　如果研究一下一些做得比较好的担保公司，大多符合上述特征：实力、关系加信誉。只不过信誉有可能是伪装的：前期以按时还款甚至提前还款获得口碑，以此获得的信任变现为更多的资金投入。

　　廉金枝的办公室距离焦作市政府仅300米，但看似强大的政商关系，忽然就变得很脆弱。与政府以及政府官员搞关系，一直是担保业老总们核心的经营法则，这会让老总们有种安全感，当然这也是生意的一部分。

　　而这种“可复制的生意”成功的背后，是民众巨大的不可逆转的资产保值增值的需求。另一方面，中小企业则有着巨大融资需求，以河南为例，全省中小企业单位数达到41.46万家，七成企业有融资需求，半数企业的融资需求不能得到满足，这样的土壤给了廉金枝们足够的生存空间。

　　《中国经营报>博客 ，微博 )》记者对20多家担保公司出事原因梳理后发现共同原因，理财客户们直接将资金打到担保公司某个人银行卡上。担保公司对此的唯一解释也是：为了避税。

　　业内人士称，这是担保公司诞生风险的最核心源泉，也是担保公司老总们铤而走险获取高额利润的途径，“这明显违背了担保公司作为中介担保的基本职能。”

　　审批难把关

　　2011年以来，河南郑州、洛阳、安阳等地曝出动辄超过十亿元的非法集资大案，在山东 、山西 、温州、河北等也早已纠纷频出。这些地方政府均表示要进行清理整顿，但是“非法集资”在过去几年间屡屡发生。

　　有太多背景过硬、实力雄厚、信誉超群的担保公司倒下，就连七年来从未欠款的廉金枝也在2014年9月26日被焦作市公安局以“涉嫌非法集资罪”批捕，为此由逾百人办案人员组成了专案小组。

　　山西、山东、安徽、陕西 、北京等8个省市的“受害者”建立十多个QQ群互通信息。中宏昌盛的股本金仅为1万港元，但其对外宣称注册资金为9亿港元，而其涉案资金初步估计至少12亿元。

　　国家七部委联合在2010年颁布的《融资性担保公司管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)中规定，担保公司仅能从事银行担保业务；并不能吸收社会资金进行理财，理财资金来源只能是自有资金，而且总额不能超过注册资金的20%。

　　而各种非法集资活动甚至可以追溯到更早时间，河南财经政法大学教授史璞印象里，各种类型的非法集资在1990年前后就一直层出不穷，虽然演变至今几经改头换面，实质没变。

　　史璞认为政府应该承担主要责任，“担保公司审批、管理本应放在金融部门主管，但有些地区担保公司的审批权限却放在当地乡镇企业局，而又无人监管。”

　　环境性因素或许也是导致担保公司走向异路的另一个原因。企业要获得担保公司从业许可证，必须与银行开展有融资性担保业务或者获得银行授信，因此获得银行对担保公司的支持是担保公司合法生存的必须条件。

　　但现实情况是“银担合作”门槛相当高，往往具有政府背景的“政策性担保公司”才能从银行拿到贷款，民营公司的机会很少。因此民营担保公司多将“直接从客户吸储”作为造血途径。

　　郑州官方就曾公开回应称，大部分的担保公司都在超范围违法经营，因为大部分担保公司做的都是民间担保融资，银行业务只占其中很小一部分。

　　郑州“诚泰事件”是河南担保业乱象发生的较早案例。2010年12月底，由郑州诚泰担保公司作保，借款方用煤炭质押从另一方借用资金，但后来发现质押物是无中生有，资金流向了另一家公司。诚泰事件由此爆发并出现恐慌情绪蔓延至整个郑州担保业，同时也将“一对一、不摸钱、担保代偿”的郑州担保模式击得粉碎。

　　不过，诚泰担保证照齐全，其中拥有包括郑州市中小企业局颁发的备案证，由此带来的争议是，政府监管部门是否负有责任。

　　时任郑州市中小企业局的一位官员认为，政府发放备案证并无不妥，只是诚泰担保进行客户理财属于超范围经营，已经严重违法，属于“非法集资”。

　　事发后，郑州市中小企业局曾表示下一步由备案登记制向经营许可制转变，但是在接下来的两年中，担保公司危机依然频频爆发。

　　监管漏洞大

　　在河南财经政法大学副教授、行政法学博士周伟看来，单单做出一种表态是“懒政表现”，应把担保公司的运营放在政府有效的监管之下，绝对不允许经营权限以外的范围。如果政府监管部门失职，一定要严格追究监管部门和监管人员责任，对其的惩罚做到监管人员不敢不作为，这样才能保障对担保监管职责的实现，才能促进担保市场的正常运转。

　　对于现实监管操作层面，前述官员也表示确有苦衷，“担保公司只是作为第三方，资金并不过手，因此在账目上也没有显示，我们无法监管。”

　　既然公开表示无法监管担保公司，为何承担行政上的监管和审批职能？这种源头上的问题一直存在。

　　在周伟看来，造成监管难还有法律上的漏洞，他指出，《立法法》第8条规定：基本经济制度以及财政、税收、海关 、金融和外贸的基本制度只能制定法律，《暂行办法》的“融资性”作何解释，如果赋予其“融资”权，七部门是否有权力制定《暂行办法》值得怀疑，不允许其融资何来“融资性”担保公司？如果涉及金融领域的重大事项是否应该由国务院以行政法规或者人大制定法律来做出规定？其次，《暂行办法》第21条第2款规定：融资性担保公司从事非法集资活动的，由有关部门依法予以查处。“这里的”有关部门“到底指的是哪个部门？《暂行办法》自身设计也有缺陷，从而导致问题出了之后相互推诿。这说明是体制出了问题，是时候对担保业进行法治化的”顶层设计“了。”

　　周伟说，除了管层面具体设计之外，也应完善程序问题，提高政府和民众参与度，让担保公司运营执行透明化，比如每隔一段时间公开一次，此外还应该设计担保业务量与其承担责任能力的比例要求，从而避免更大问题的出现。如果做不到这一点，现行的金融监管规则并不能保证类似事件以后不再发生。

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